“實施國家大數據戰(zhàn)略，推進數據資源開放共享”已經被納入“十三五”規(guī)劃建議。國務院印發(fā)的《促進大數據發(fā)展行動綱要》也要求，大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，推進數據資源向社會開放。 

　　在信息和知識經濟時代，公共數據的開放和共享是一項基礎設施，數據開放對社會經濟的推動作用無法估量。在我國，公共數據開放的現狀如何？實現《綱要》提出的開放共享目標還要破除哪些障礙？ 

　　獲取公共數據難，導致一些科研難為“無米之炊” 

　　上海海事大學交通運輸學院副教授陳繼紅指導的團隊，曾憑借作品《洋山深水港集裝箱國際中轉服務模式與對策——基于韓國釜山港的比較研究》，沖進了一項重要的大學生課外學術科技作品競賽決賽圈。但高興之余，陳繼紅忍不住感嘆：“取得這些港口數據的過程實在是太艱難了。” 

　　陳繼紅說起在上述課題研究中給予幫助的韓國教授，很羨慕他們能拿到釜山港的全部數據。原來，韓國教授登錄韓國交通管理部門的網站，注冊后獲得身份認證，就能免費獲得政府的公共數據。 

　　陳繼紅說：“我們經常需要研究沿江沿海的港口和航運情況等，為政府和市場提供決策參考，但因為拿不到基礎數據，很多時候我們是在做‘無米之炊’。比如研究需要的我國港口的股權結構、股東投資比例、港口泊位數量、貨物吞吐量等數據，這些應該都算不上機密，但我們就是拿不到。因此對有些數據，研究團隊只能從企業(yè)宣傳冊上摳，數據的及時性和準確性都無法保證。”

　　陳繼紅認為，有些數據如果暫時不便向公眾開放，可以對有關專家學者實行注冊制，“尤其是行業(yè)數據，光靠一省一市開放也很有限，政府應該下決心讓更高級別的部門統籌。” 

　　財政投入獲得的公共數據不開放，是巨大浪費

　　隨著大數據時代的到來，大家越來越意識到數據開放的重要性，一些政府部門開始嘗試并取得初步成效，但總體來說，開放步伐仍有待提速。 

　　復旦大學國際關系與公共事務學院副教授、數字與移動治理實驗室主任鄭磊認為，政府掌握的數據是國家機關履行職責時獲取，采集這些數據的經費來自公共財政，因此這些數據本質是公共產品。應盡快探索公共數據逐步開放共享的途徑與方式，使這些寶貴資源發(fā)揮其應有價值。

　　鄭磊還介紹了數據公開與數據開放的區(qū)別：數據公開只是讓公眾看到，而數據開放則是要讓公眾可以直接利用，二者是完全不同的概念。“政府數據開放是政府信息公開的進一步深化和拓展。”鄭磊說，信息公開以公文類信息為主，目的是保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。數據開放以非公文類信息為主，目的是落實對政府信息資源的使用權，實現政府公共數據資源的增值利用和價值最大化。“真正的開放是要開放數據接口，讓第三方平臺能夠直接接入，并且同步實時更新。” 

　　陳繼紅認為：“看似繁瑣死板的數據，經過加工后才能產生價值。政府財政投入所獲得的數據如果不開放，我們做研究還要再動用國家科研經費去采集，這是人力、財力的巨大浪費。” 

　　我國公共數據開放步伐為何不快？鄭磊分析，有些部門有數據，但不知道能不能開放；有的有數據但不愿開放，可能涉及顯性或隱性的利益。還有些部門認為，數據不開放沒人知道，開放了反而有可能擔風險。鄭磊認為，大數據畢竟是個新鮮事物，很多部門和官員還不懂怎么做，需要有針對性地加強培訓。 

　　上海等地正調查社會需求，規(guī)劃和推進數據開放 

　　世界銀行能源分析師劉婕美因工作需要，經常從一些網站查詢數據。據了解，2009年5月，美國政府的數據開放網站data.gov正式上線，該網發(fā)布了包含90個聯邦機構近19萬個數據集，涉及14個主題。 

　　劉婕美認為，政府部門除了可以整理披露數據，還可以公開聯絡方式，方便答疑解惑，一些無法從公共網頁查詢到的數據，最好能通過電話或郵件的方式詢問。據了解，美國也并非所有政府部門都有能力保證數據的完整、真實、可信。目前美國對政府機構信息披露并無統一的執(zhí)行標準，數據披露情況與該部門組織運轉能力和財力直接相關。以美國農業(yè)部門為例，由于水污染狀況的調查費用高昂，這方面的數據就相對老舊。

　　在數據收費問題上，美國主張免費，而歐洲一些國家則采用部分收費的方式。“數據免費開放對社會經濟的推動作用無法估量，你永遠想象不出民眾的創(chuàng)造力有多么巨大。與之相比，一些政府部門自己開發(fā)數據所賺取的利潤只能算蠅頭小利。”鄭磊說。 

　　目前，鄭磊和他的團隊正在為上海市政府做一個數據開放的新規(guī)劃。“我們首先要調查社會和企業(yè)的需求，了解他們最希望獲得的數據是哪些，然后配合政府盡快開放。”鄭磊說。 

　　國務院《促進大數據發(fā)展行動綱要》提出了未來5到10年我國大數據發(fā)展和應用要實現的目標，包括2017年底前形成跨部門數據資源共享共用格局，2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺，率先在信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生等重要領域實現公共數據資源合理適度向社會開放。 

　　當前，上海、廣東等地開始開放部分公共數據、增設新的政府部門，探索開展大數據增值性、公益性開發(fā)和創(chuàng)新應用。 

　　試水數據開放，帶來更多可能

　　去年8月起，由上海市經濟信息化委員會、市交通委主辦的“上海開放數據創(chuàng)新應用大賽”，面向全球征集改善城市交通、便利市民出行、創(chuàng)新商業(yè)模式的應用程序和解決方案，吸引近3000人報名參賽，組隊800余個。 

　　這次上海開放的總容量達上千GB的交通大數據，包括城市道路交通指數、地鐵運行數據、一卡通乘客刷卡數據、浦東公交車實時數據、強生出租車行車數據、空氣質量狀況和氣象數據、道路事故數據等。 

　　據介紹，這次開放數據的部門除了上海市公安局、環(huán)境保護局、氣象局、城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院等政府部門，還有上海地鐵、上海公共交通卡公司、強生出租、浦東公交等公共事業(yè)單位。開放的數據從之前以靜態(tài)為主的數據，擴展到涉及城市交通的實時數據。如強生出租和浦東公交提供的數據，包括全市數千輛強生出租車，以及浦東公交數十條線路的巴士每隔一定時間的GPS定位、運行速度、是否上高架、有沒有踩剎車等等。 

　　上海市經信委信息化推進處處長朱宗堯表示，大賽首先選擇城市交通領域作為試點，是因為交通領域的大數據不涉及個人隱私，公開的難度較小。“解決大城市的交通難題遇到瓶頸，現在光靠政府和行業(yè)的力量遠遠不夠。高手在民間，我們相信大數據的開放會帶來意想不到的創(chuàng)新解決方案。同時也希望通過大賽，了解一下到底什么才是社會需要的大數據，從而倒逼政府部門開放更多的數據。” 

　　復旦大學國際關系與公共事務學院副教授、數字與移動治理實驗室主任鄭磊說：“大賽可以讓原先不知道數據開放有多大價值的部門都看到數據開放的力量，這是最直觀的。” 

　　力推數據開放模式從“正面清單”轉為“負面清單” 

　　2012年，上海率先提出“政府數據開放”理念，并建立了國內首個政府數據開放網——上海政府數據服務網（datashanghai.gov.cn）。

　　上海政府數據服務網以人口庫、法人庫和空間地理庫為重要基礎，由市經濟信息化委員會牽頭建設，并通過政府購買服務的方式由專業(yè)公司運行維護。網站提供數據產品和應用的注冊發(fā)布、瀏覽下載、地圖展示、公眾評價等功能。按照推進計劃，到去年年底，網站提供的數據集已達到1000個。 

　　據介紹，上海的數據開放原則是“開放為先，確保安全”。堅持“積極審慎、循序漸進”，在依法合規(guī)的前提下，凡有條件開放的，盡早開放。應當開放但條件不成熟的，創(chuàng)造條件盡快開放。對不適合開放的政府數據資源，則要求各部門對數據資源進行整合和加工，開發(fā)內容豐富、服務便捷、可視性強的移動應用。 

　　去年5月印發(fā)的《上海市政務數據資源共享和開放2015年度工作計劃》，要求政府各部門做好各類社會主體對政務數據開放需求的匯聚和分析，以需求為導向，提升政務數據向社會開放的深度和廣度。通過信息化發(fā)展專項資金支持、大數據應用大賽等方式，挖掘、培育具有市場潛力的應用創(chuàng)新，激發(fā)社會對政務數據資源的開發(fā)利用。 

　　按照上述工作計劃，上海政務數據資源向社會開放的重點領域涵蓋50個部門的427項數據集，要求數據類型以Excel、XML、應用程序接口等多種格式開放，確保數據內容完整、更新及時，滿足不同用戶主體的需求。重點推進本部門以應用程序接口方式開放數據產品，減少數據維護人工干預。 

　　鄭磊透露，上海希望到2018年，將數據開放從目前的“正面清單”模式轉變成“負面清單”的模式，即明確不開放的范圍，其他都必須開放。同時，還將推動各級政府部門、法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織、與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位向社會開放通過公共資金制作或獲取的各類信息資源。推動整個社會對政府數據進行社會化增值開發(fā)服務，助推產業(yè)升級和經濟轉型。 

　　數據不單是產業(yè)，還是社會治理工具，喚醒沉睡的公共數據，呼喚全國統一的數據開放標準 

　　廣東佛山市南海區(qū)數據統籌局2014年5月30日正式掛牌成立，將分散在各部門的數據收集起來，統一進行提質、分析和應用。該局局長兼任區(qū)網絡安全和信息化領導小組辦公室主任，這個小組負責全面統籌全區(qū)電子政務和數據管理各項工作。據介紹，這樣的機構設置，力求讓數據統籌從單一的職能部門中跳出來，挖掘沉睡的數據寶藏。 

　　南海數據統籌局收集了來自全區(qū)90個數源單位的數據，初步梳理72個單位共1815個數據表，識別、整理出了1083個數據表，從而建設了覆蓋全區(qū)的地圖庫、人口庫、企業(yè)庫、城市環(huán)境庫、政務庫、產業(yè)經濟庫、決策分析庫七大數據庫。數據統籌局還在各個單位設立首席數據官，由單位負責人擔任。用專人專員的辦法，建立起數據源和數據庫之間的暢通渠道。 

　　“僅僅把數據理解為信息產業(yè)，隸屬某一個職能部門，就遠遠不能發(fā)揮數據應有的作用。”南海數據統籌局副局長林莉認為，數據的意義應該上升到“社會治理的工具”，它也應該是統籌甚至跨越職能部門的。 

　　為了解決信息安全的問題，南海區(qū)數據統籌局設計了數據分級管理體系，所有數據分A、B、C、D4個等級，D級為完全公開，可供全社會自由瀏覽、下載；C級為依申請公開，如個人社保信息等；B級為行政部門或廣義政府部門局部或完全共享；A級保密程度最高，僅供政府統計分析，占總量的5%左右。定級要有相關文件作為依據，文件要求公開的或不公開的，要一一標識出來。 

　　據介紹，一些人到有關部門辦事，填寫個人信息表格時，下方會有一行字“你是否愿意將此信息開放給其他部門共享”，絕大多數人都會填“否”。“你想要高度的便利，就要承擔數據共享的安全風險；你想完全捂住自己的信息，就意味著各個部門都無權把你的信息與其他部門共享，這樣辦事的難度和成本必然就大大增加。”林莉說，需要在兩者之間尋找一個合適的平衡點。此外，她還呼吁，希望制定全國統一的政府公共數據開放標準，包括政府數據開放目錄、政府數據開放格式等，從技術操作層面為全國政府開放數據的大共享奠定基礎。